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  • “責令改正”何時作出?

    • 2022-01-28 15:01
    • 作者:鐘震球
    • 來源:中國食品藥品網

    責令改正(包括責令限期改正,下同),是指行政機關要求行政相對人履行法定義務,停止和糾正違法行為,以消除或減輕不良后果,恢復正常秩序的行政命令?!吨腥A人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第二十八條第一款規定:行政機關實施行政處罰時,應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。


    責令改正與行政處罰形影相隨,是藥品監管部門的日常性工作。然而,對于責令改正何時作出才符合法律規定,沒有引起足夠重視,監管部門前后也有不同的指引。筆者以2020年12月黑龍江省哈爾濱市某法院的一份判決書為例,對責令改正通知書的作出時間和程序違法的認定進行梳理分析,供執法人員參考。


    一張被撤銷的行政處罰決定書


    2020年8月,黑龍江省某地市場監管局針對一起生產超范圍使用食品添加劑的食品案件作出行政處罰:對當事人下發責令改正通知書,責令原告立即改正違法行為;同日下發行政處罰決定書,決定給予原告責令改正、沒收違法所得及罰款的處罰。當事人對上述行政處罰決定不服,提起訴訟,要求撤銷該行政處罰決定。同年12月,黑龍江省哈爾濱市某法院對該案件作出判決,認為當事人違法事實清楚,證據充分,但該市場監管局根據《行政處罰法》的相關規定于2020年8月分別作出的責令改正通知書和行政處罰決定書,均含有責令改正內容。根據《行政處罰法》關于責令當事人改正或限期改正違法行為的規定,該責令改正通知書理應在發現違法行為后,作出行政處罰決定前依法作出。而該市場監管局在作出行政處罰決定書的同時作出責令改正通知書,屬行政行為程序違法。依據《行政訴訟法》第七十條第(三)項(違反法定程序)之規定,撤銷其作出的行政處罰決定書。(此案件詳見(2020)黑0104行初40號判決書) 


    法院認為,責令改正通知書與行政處罰決定書同日作出屬程序違法,是行政處罰決定被撤銷的主要原因。法院的判決是否正確,可謂見仁見智。筆者認為,被告的程序違法情節較輕,沒有對原告的權益產生實質影響且“事出有因”,是否應當依據《行政訴訟法》第七十四條“(二)行政行為程序輕微違法,但對原告權利不產生實際影響的”判決確認違法,但不撤銷行政行為,是另一個值得探討的問題。無疑,法院對于作出責令改正時間的解釋,應當引起各級監管部門的高度重視并采取相應措施處置。


    “責令改正”的立法思想


    《行政處罰法》第二十八條第一款“行政機關實施行政處罰時,應當責令當事人改正或者限期改正違法行為?!毙滦抻啞缎姓幜P法》的責令改正條款與修訂前的舊法相對應第二十三條的表述完全一致,其立法思想和原理一脈相承,沒有絲毫改變。


    由于行政違法行為對社會秩序的破壞和對公共利益的損害,“對任何違法行為均應當予以改正”是立法的基本原理。糾正違法行為是實施行政處罰的重要目的,是防止當事人再次違法的必要舉措。據此,要求行政機關在發現違法行為后必須及時制止,一方面是為了盡快恢復正常的社會秩序,另一方面也是為了防止或者減輕違法行為可能導致的危害后果,把違法行為對公共利益的損害降低到最小程度,這是《行政處罰法》第二十八條第一款的應有之義。


    準確理解法意


    實施行政處罰是一個過程,按照《行政處罰法》和《市場監督管理行政處罰程序規定》,市場監管部門依據普通程序實施行政處罰,其過程包括立案、調查取證(查封或扣押)、審核、事先告知、作出處罰決定等步驟,時限為90日。責令改正的前提是當事人存在違法行為且有初步的證據證明。因此在調查取證階段,取得初步違法證據后作出責令改正是符合立法本意和執法實際的。立法著眼于及時制止違法行為、減少或者減輕危害后果的考量。在此之前,相關的立法也體現了此意旨,如《食品藥品行政處罰程序規定》(已廢止)第三十四條規定:食品藥品監督管理部門進行案件調查時,對已有證據證明有違法行為的,應當出具責令改正通知書,責令當事人改正或者限期改正違法行為。


    只有及時制止違法行為,才能減輕或者防止其對公共利益的損害,因此作出責令改正的時間要求是“及時”。判斷是否及時,應當以公共利益的損害后果最小或者違法行為持續時間最短為原則。換言之,責令改正應當在初步認定違法行為后的合理時間內作出,且越早作出越及時。


    立法和執法建議


    市場監管總局在2021年7月發布的《市場監督管理行政處罰程序規定》并未對何時作出責令改正予以規范,但2021年7月下旬印發的《市場監督管理行政處罰文書格式范本使用指南(2021 年修訂版)之“責令改正通知書”項下明確指出:“按照《中華人民共和國行政處罰法》第二十八條的規定,行政機關實施行政處罰時,應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。此種情形的責令改正決定在《行政處罰決定書》一并表述,不必單獨制作本文書?!?/p>


    上述指南有商榷之處。依照《市場監督管理行政處罰程序規定》第六十四條,適用普通程序辦理的行政處罰案件的法定時限為九十日;因案情復雜或者其他原因,不能在規定期限內作出處理決定的,經市場監督管理部門負責人批準,可以延長三十日,甚至案情特別復雜還可能繼續延長。誠然,法定的辦案期限不能等同于作出行政處罰決定的時間,但鑒于當前基層監管部門普遍人員編制不足、工作繁重的現實,不少案件接近90日期限辦結。因此,“責令改正在《行政處罰決定》中一并作出”恐有延誤之虞,與及時制止違法行為和減小危害后果的立法本意相悖。從風險防范考量,萬一在此期間當事人的違法行為持續并導致嚴重后果,則可能追究執法人員沒有及時制止違法行為的瀆職失職責任。


    綜上,人民法院對違法事實的認定和對法條的解釋應當引起上級立法部門和基層執法人員的重視,建議相關部門認真研究人民法院的意見和判決結果,準確理解《行政處罰法》有關責令改正的立法思想,在修訂《市場監督管理行政處罰程序規定》時,對作出責令改正的時間予以明確規定。在此之前,基層監管部門應當重視法院的判決結果和風險防范,本著及時的原則,針對不同違法行為的性質特點,在初步有證據證明存在違法行為時即作出責令改正通知,以實現及時制止和糾正當事人的違法行為、控制或者減輕危害后果的立法宗旨。 (鐘震球


    本文僅代表作者觀點,不代表本站立場。

    (責任編輯:陸悅)

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